من[1] گفتوگوی بسیار جالبی با رابرت وید درباره یادداشتم در مورد گزارش جدید بانک جهانی درباره سیاست صنعتی داشتم.
وِید که در یادداشت هم به او اشاره کردهام، یکی از برجستهترین پژوهشگران سیاست صنعتی در شرق آسیاست؛ او هم در بانک جهانی کار کرده و هم از منظر انسانشناختی این نهاد را مطالعه کرده است.
او به من اجازه داده تا برخی از دیدگاههایش درباره این یادداشت و نیز نگاههای گستردهترش درباره تغییر رویکرد بانک جهانی نسبت به سیاست صنعتی را به اشتراک بگذارم، با این توضیح که این متن را در حین سفر و با یک لپتاپ کوچک نوشته است.
در ادامه، دیدگاههای وِید بدون ویرایش آمده است:
مقاله یوستین در واکنش به گزارشی از سوی بانک جهانی در سال ۲۰۲۶ با عنوان «سیاست صنعتی برای توسعه[2]» نگارش شده است؛ گزارشی نزدیک به ۳۰۰ صفحه که نخستین گزارش بانک در این موضوع است (حداقل از سال ۱۹۸۰ به این سو). این گزارش یکی از مجموعهای از گزارشهای رسمی در همین حوزه است که وجه مشترکشان این است که بهجای طرح پرسش قدیمی «چرا سیاست صنعتی؟» و پاسخ دادن به آن با این گزاره که «در دنیای واقعی سیاست صنعتی کار نمیکند»، اکنون این پرسش را مطرح میکنند که «چگونه میتوان سیاست صنعتی را بهخوبی اجرا کرد، نه آنگونه که اغلب در گذشته بد اجرا شده است؟»
برای مثال، گزارش چشمانداز اقتصاد جهانی ۲۰۲۵ صندوق بینالمللی پول فصلی با عنوان «سیاست صنعتی» دارد. این نخستین بار است که صندوق در سطحی رسمی (و نه صرفاً در قالب مقالات کاری) به این موضوع میپردازد. دولت بریتانیا نیز یک راهبُرد ملی صنعتی منتشر کرده که عملاً توجه چندانی به آن نمیشود. دفتر نخستوزیر ایسلند نیز در ۱۰ آوریل ۲۰۲۶ سندی با عنوان «سیاست صنعتی ایسلند: برنامه رشد تا ۲۰۳۵» منتشر کرد که تأکید میکرد این نخستین سیاست صنعتی در تاریخ این کشور است.
این تحولات و موارد مشابه نشاندهنده جابهجایی چشمگیر «پنجره گفتمان» (یا «Overton window») هستند؛ یعنی دامنه ایدههایی که در هر مقطع زمانی برای بحث در محافل عمومی یا نخبگانی قابلقبولاند. از اوایل دهه ۱۹۸۰، خودِ عبارت «سیاست صنعتی» یا «راهبُرد صنعتی» خارج از این پنجره بوده است؛ چیزی که من شخصاً هزینه آن را پرداختهام.
من در دهه ۱۹۸۰ و دوباره در نیمه دوم دهه ۱۹۹۰ بهعنوان اقتصاددان در بانک جهانی کار کردم و پیش از آن نیز در کره جنوبی و تایوان زندگی کرده و سیاستهای صنعتی آنها را مطالعه کرده بودم. کار من در بانک بر موضوعات دیگری متمرکز بود. اما ناامیدکننده بود که حتی در طول ۱۸ ماهی که در بخش مرکزی سیاست تجاری کار میکردم، همکارانم بههیچوجه تمایلی به بحث درباره سیاست صنعتی نداشتند. علاقه آنها محدود بود به اینکه کشورهای شرق آسیا چگونه صادرات صنعتی را ترویج کردهاند؛ حتی نه اینکه چگونه اصلاً این کالاهای صنعتی را تولید کردهاند. هر اشارهای به سیاست صنعتی با جملاتی کلیشهای مثل «دولت نمیتواند برندگان را انتخاب کند» و «همه دولتها غارتگرند» فوراً متوقف میشد.
یوستین بهدرستی استدلال میکند که «پروژه نولیبرال صرفاً درباره «آزادسازی» بازارها نبود. بلکه درباره ساختن معماریای از قواعد بینالمللی بود که سلطه کشورهای ثروتمند را تثبیت میکرد و پیگیری سیاستهای صنعتیای را که خود این کشورها در گذشته به آن متکی بودند، برای کشورهای در حال توسعه دشوار میساخت.»
دستور کار نولیبرال (اجماع واشنگتن) عملاً بیشتر کشورهای در حال توسعه را در نقش تأمینکننده کالاهای اولیه برای بازارهای غربی قفل میکرد، با این توجیه که این همان «مزیت نسبی» آنهاست (در واقع، مزیت نسبی ایستا). این وضعیت تضمین میکرد که شکاف درآمدی و فناوری میان آنها و اقتصادهای غربی چندان کاهش نیابد و در نتیجه شکاف قدرت نیز پایدار بماند. کشورهای غربی همچنان کنترل نهادهای اصلی اقتصادی چندجانبه مانند صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی و سایر بانکهای توسعه منطقهای را در دست میداشتند و در نتیجه، بر نوع توصیههایی که در ازای اعطای وام به کشورهای در حال توسعه ارائه میدادند نیز مسلط بودند.
در این چارچوب میتوان معضل نویسندگان اصلی گزارش «معجزه شرق آسیا» (۱۹۹۳) بانک جهانی را بهتر درک کرد. بانک بهواسطة فشار وزارت دارایی ژاپن (که مسئول روابط دولت با بانک جهانی بود) مجبور شد پژوهشی درباره عملکرد اقتصادی اقتصادهای شرق آسیا در سطح منطقهای انجام دهد، با تمرکز ویژه بر نقش سیاست صنعتی دولت. این وزارتخانه ۱.۲ میلیون دلار برای پوشش هزینهها پرداخت، بنابراین بانک عملاً هزینهای از منابع خود متحمل نشد.
چرا این وزارتخانه چنین کاری کرد؟ چون از انتقادهای شدید و مکرر مدیران ارشد بانک جهانی از برنامههای کمک ژاپن در شرق آسیا خشمگین بود؛ بهویژه درباره استفاده از اعتبارات یارانهای برای حمایت از صنایع منتخب. مدیران ارشد بانک با لحنی شبیه به «واتیکان» با اطمینان کامل به وزارتخانه میگفتند که این نوع اعتبارات موجب انحراف نظام مالی و آسیب به توسعه اقتصادی میشود. طبیعی است که وزارت دارایی ژاپن چنین برخوردی را برنمیتابید؛ بنابراین با پرداخت آن مبلغ، بانک را وادار کرد کاری را انجام دهد که پیشتر هرگز انجام نداده بود: بررسی جامع تجربه توسعه شرق آسیا و نقش سیاست صنعتی دولت.
نویسندگان اصلی گزارش باید میان یقین بانک جهانی به ناکارآمدی سیاست صنعتی و باور ژاپن به موفقیت آن، چه در خود ژاپن و چه در سایر کشورهای شرق آسیا، تعادل برقرار میکردند. حتی رقابت نهادی داخلی (مثلاً میان وزارت دارایی و وزارت MITI ژاپن) نیز در این میان نقش داشت.
در نتیجه، متن اصلی گزارش تأکید میکند که سیاست صنعتی کار نمیکند (با برخی استثناها). اما در پیشگفتار رئیس بانک که توسط همان نویسندگان نوشته شده و نیاز به تأیید سطوح بالای مدیریتی نداشت، تصریح شده که تجربه شرق آسیا نشان میدهد ترویج گزینشی برخی صنایع میتواند مؤثر باشد. همان جمله کوتاه چیزی بود که ژاپنیها بابت آن ۱.۲ میلیون دلار پرداخت کردند. (رجوع کنید به مقاله من با عنوان «ژاپن، بانک جهانی و هنر حفظ پارادایم» در New Left Review، ۱۹۹۶.)
اما چرا سیاست صنعتی دوباره وارد «پنجره گفتمان» شده است؟ این بازگشت، بهخاطر شواهد جدید مبنی بر اینکه سیاست صنعتی واقعاً کارآمد بوده است نیست، بلکه دلیل اصلی، تغییر در ژئوپلیتیک است. همانطور که یوستین میگوید: «کشورهای غربی اکنون برای رقابت بهویژه با چین، واقعاً به سیاست صنعتی نیاز دارند.»
اکنون که برخی از این کشورها، از جمله ایالات متحده، برای مقابله با واردات چین به طور گسترده سیاست صنعتی را اجرا میکنند، محکوم کردن مطلق این سیاست برای کشورهای در حال توسعه دیگر حتی برای آنها نیز بیش از حد ریاکارانه به نظر میرسد.
با این حال، این زمینه جدید ژئوپلیتیکی راه را برای مطالعات تجربی و نظری بیشتری باز کرده که پیشتر یا از ابتدا رد میشدند یا به حاشیه رانده میشدند. جالب آنکه دو تن از تحلیلگران پیشرو این موج جدید، اقتصاددانان صندوق بینالمللی پول یعنی Reda Cherif و Fuad Hasanov هستند که از موقعیت حاشیهای خود برای نگارش مجموعهای از مقالات پیشرو استفاده کردهاند.
دو مورد از آثار اخیر آنها عبارتاند از:
- «سیاست صنعتی به سبک معجزه آسیایی»، ۲۰۲۵، در Journal of Economic Perspectives
- «نهادهای سیاست صنعتی: بنیان توسعه اقتصادی»، ۲۰۲۶، گزارش کاری صندوق بینالمللی پول
این پژوهشها از تمرکز صرف بر ابزارهای سیاستی مناسب یا نامناسب فراتر میروند و به پرسشهای جدیدی درباره ترتیبات نهادی مناسب برای سیاست صنعتی میپردازند؛ بهویژه درباره نهادِ محوری سیاست صنعتی در قلب دولت، هماهنگی آن با سایر وزارتخانهها و شبکههای آن با بخش خصوصی.
در پایان، یک پرسش باقی میماند:
سیاست صنعتی یا راهبُرد صنعتی تا چه مدت در «پنجره گفتمان» باقی خواهد ماند؟
[1] یوستین هوگ، استاد توسعۀ اقتصادی دانشگاه کمبریج انگلستان
[2] Industrial Policy for Development
